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2011-01호(지정:외국의 주민소환·주민투표제도에 관한 연구)

구분 : 해외연구관 등록일 : 2011-12-26
I. 외국의 주민소환제도 1. 주민소환제의 법적근거 ○ 조사대상 7개국 중, 주민소환제도가 있는 나라는 독일, 미국, 일본 등 3개국이며, 영국과 프랑스, 핀란드, 호주에는 주민소환제도가 존재하지 않음. ○ 다만, 영국에서는 2009년의 의회비용스캔들로 인해 주민소환제 도입에 관한 논의가 활발하게 이루어졌으며 최근 주민소환 관련 법안의 발의가 진행중임. ○ 핀란드는 주민소환제도가 입법화되어있지 않지만, 예외적으로 특정 대표자가 직무를 본질적·반복적으로 등한시한 경우나 불법행위로 자유형을 선고받거나 선거법으로 처벌받은 경우에 의회에서 투표절차를 거쳐 해당 대표자의 직무를 정지하고 해임할 수 있음. ○ 독일의 경우, 수상이나 주지사에 대한 주민소환제도는 존재하지 않으나, 시장에 대한 주민소환은 일부 주(州)에서 자치조례에 근거해 실시함. ○ 미국의 경우, 주민소환제도는 18개 주에서 주(州) 공직자에 대해 실시되고 있으며, 36개 주에서 지방정부소속 선출직 공무원에 대해 해당 주(州)의 헌법과 선거법에 근거하여 실시됨. 2. 주민소환제의 절차 및 관리방법 ○ 독일의 경우, 주(州)마다 조금씩 차이가 있기는 하나, 대부분 주민소환 발의는 해당 주(州)의 의회에서 과반수이상 의원의 신청으로 이루어지며, 3분의 2이상의 의원이 찬성할 경우 주민투표를 실시함. ○ 미국의 경우, 주민소환의 통상적 절차는 일정수의 서명을 충족한 청원(petition)이 제출되면, 선거관리담당기관 또는 사법부에서 주민소환의 적합성여부를 따져 주민투표 실시여부를 결정하고, 이에 따라 주민소환 투표가 실시됨. 주(州)에 따라 유예기간(grace period)을 두어 소환이 가능한 시기를 제한하기도 함. 3. 주민소환의 효력 ○ 독일의 경우, 주민소환투표의 효력 요건 또한 주(州)마다 차이가 있으나, 주로 유효투표 과반수의 찬성과 해당 지역 총 유권자의 특정수(20∼30%) 이상의 찬성을 조건으로 하는 경우가 많음. 주민소환투표의 관리는 해당 주(州)의 선거관리위원회가 맡음. ○ 미국의 경우, 주민소환 투표의 효력요건은 주(州)마다 다름. 참고로, 캘리포니아 주에서는 투표를 통해 공직자에 대한 소환이 결정되면, 해당 직의 선거 때 당선자 다음으로 득표율이 높았던 사람이 잔여기간 동안 업무를 수행함. 4. 주민소환 관련 소송 ○ 독일의 경우, 주민소환투표의 결과에 불복할 경우 이에 대한 무효확인 소송을 제기할 수 있으나, 실제 소송까지 이어진 경우는 거의 없음. ○ 미국의 경우, 주민소환에 이의가 있는 경우, 관할권이 있는 1심법원에 소송을 제기할 수 있음. II. 외국의 주민투표제도 1. 주민투표제의 법적근거 ○ 프랑스의 경우, 한국의 주민투표와 가장 유사한 제도로 ‘지방 레퍼렌덤(référendum local)’이 있으며, 헌법과 지방자치단체 일반법률에 그 근거를 두고 실시됨. ○ 일본의 경우, 법률적 근거 없이 각 지방자치단체의 조례나 요강 등에 근거해 주민투표를 실시하는 경우와 헌법 및 지방자치법에 근거해 주민투표를 실시하는 경우가 있음. ○ 호주의 주민투표는 대부분 해당 주(州)의 헌법에 근거를 두고 실시됨. 지방정부법에 근거를 두고 실시하는 시 단위의 주민투표도 있으나, 시 단위의 주민투표는 투표결과의 법적 구속력이 없음. 2. 주민투표제의 절차 및 관리방법 ○ 프랑스의 경우, 어떤 의제를 지방 레퍼렌덤에 회부할지를 결정할 수 있는 권한은 지방자치단체 의회만이 갖고 있으며, 일반 시민이 직접 지방 레퍼렌덤을 청구할 수는 없음. 일반적으로, 지방 레퍼렌덤은 의회가 의결사항을 중앙정부에 전달하고, 중앙정부가 이를 해당지역의 코뮌 시장들에게 통보하는 과정을 거쳐 실시됨. 참고로, 주요 선거기간 동안에는 지방 레퍼렌덤을 실시할 수 없음. ○ 일본의 경우, 개별형 주민투표는 특정 사안에 대해 주민이 해당지역의 선거권자 50분의 1의 서명을 모아 조례제정을 지방자치단체에 직접 청구하고 이에 대한 의회의 동의를 얻어 실시함. 그러나 의회의 동의가 이루어지지 않아 조례가 부결되면 주민투표를 실시할 수 없음. 2000년 이후 주민투표의 대상이 되는 사항이나 발의방법을 조례로 제정하여 이 규정에 따라 주민투표를 실시하는 일명 ‘상설형 주민투표’가 확대되는 추세임. 지금까지 실시된 주민투표 조례를 살펴보면, 시정촌의 합병여부와 방식에 대한 주민의 의견을 묻는 투표가 대다수임. ○ 호주의 경우, 정부가 주민들의 청구사안을 논의한 뒤 주민투표 실시 여부를 결정함. 주민투표에는 주로 헌법 개정을 위해 실시하는 법적 구속력을 지닌 레퍼렌덤(referendum)과 법적 구속력이 없는 여론조사 성격의 플레비사이트(plebiscite)가 있음. 일반적으로, 레퍼렌덤 시행에 앞서 플레비사이트를 두 차례 정도 실시하여 개정안에 대한 여론조사를 한 뒤, 이에 대한 레퍼렌덤을 실시함. 3. 주민투표의 효력 ○ 프랑스의 경우, 지방 레퍼렌덤에 회부된 안건은 해당지역 총 유권자의 2분의 1 이상이 투표하고, 유효투표수의 2분의 1 이상이 찬성할 경우 채택됨. 투표율에 따른 개표제한 규정은 없음. ○ 일본의 경우, 상설형 주민투표에서 투표자의 수가 전체 투표권자의 2분의 1 미만일 때는 이 투표는 불성립하는 것으로 보아 개표를 하지 않음. ○ 호주의 경우, 연방 주민투표가 성공하기 위해서는 최소한 4개주 이상의 찬성투표를 얻어야 함. 또한, 개정사안이 특정 주에 영향을 끼칠 때는 그 주의 투표자 중 과반수가 찬성해야 개정이 가능함. 4. 주민투표 관련 소송 ○ 프랑스의 경우, 지방자치단체 의회의 지방 레퍼렌덤 실시와 관련된 의결사항이 법에 위배된다고 판단될 때 중앙정부가 이를 행정법원에 넘기는 처분을 할 수 있고, 행정법원이 이에 대한 최종판결을 내림. 주민투표의 결과에 대한 소송절차는 존재하지 않음. ○ 일본의 경우, 주민투표에 대한 별도의 소송제도는 존재하지 않음. ○ 호주의 경우, 주정부, 준주정부, 선거위원회 등이 주민투표 영장이나 결과의 유효성에 대한 소송을 제기할 수 있으나, 증거 제시나 위법성 입증이 까다로워 아직까지 소송에 성공한 사례는 없음. 5. 외국인의 주민투표 참여문제 ○ 프랑스의 경우, 일반적으로 지방 레퍼렌덤에는 해당 지방자치단체의 유권자명부에 등록된 프랑스 국적자만 투표에 참여할 수 있지만, 코뮌에 의해 결정된 지방 레퍼렌덤에는 기초의회 선거 유권자명부에 등재된 유럽연합회원국 국적을 가진 사람들도 투표에 참여할 수 있음. ○ 일본의 경우에도, 나라현 이고마시(奈良県生駒市) 및 동경도 타마시(東京都多摩市)를 비롯한 22개 지자체에서 외국인의 주민투표 참정권을 인정하고 있음. 이에 대해 일부 외국인에 의해 시정이 이루어지는 것 아니냐는 우려가 제기되고 있으나, 일본정부는 외국인에게 주민투표 참정권을 허용하는 것에 대해 긍정적인 입장을 취하고 있음.

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